政府和社會資本合作（PPP）模式在我國實施近十年，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用。但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。

為進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，近日國家發展改革委、財政部聯合發佈《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），對規範實施政府和社會資本合作新機制（以下簡稱新機制）提出具體要求。內容包括：規定PPP專案應聚焦使用者付費專案，明確收費管道和方式，專案經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因採用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任；PPP專案實施機構應將專案建設內容、特許經營中標結果、特許經營協議主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依託全國投資專案線上審批監管平臺，及時向社會公開，做到資訊透明。

業內人士分析指出，《意見》的諸多舉措旨在規範PPP模式的運行，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業專案建設運營水準，確保PPP模式健康發展、陽光運行。

全部採取特許經營模式實施

據發改委投資司有關負責人介紹，從國際經驗看，PPP主要分為基於使用者付費的特許經營（Concession）和基於公共部門（政府）付費的私人融資計畫（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國實施，但由於多種原因，英國政府已於2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為主的PPP專案也出現了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。

《意見》從規範推進建設實施、切實加強運營監管、加大政策保障力度等方面，對新機制作了系統規範，具體包括：

PPP專案應聚焦使用者付費專案，明確收費管道和方式，專案經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因採用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在專案建設期對使用者付費專案給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補專案建設和運營成本。

PPP應全部採取特許經營模式實施，根據專案實際情況，合理採用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，並在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關係。

PPP應限定於有經營性收益的專案，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通專案，物流樞紐、物流園區專案，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政專案，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理專案，具有發電功能的水利專案，體育、旅遊公共服務等社會專案，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施專案，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的專案。

《意見》要求，地方各級人民政府要切實負起主體責任，規範推進本級政府事權範圍內的特許經營專案。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關專案特許經營方案等有關內容，依法依規履行專案審批、核准或備案職責。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。

最大程度鼓勵民營企業參與

記者注意到，《意見》提出最大程度鼓勵民營企業參與，是此次新機制的一個重點。

黨中央、國務院高度重視發展民營經濟、促進民間投資有關工作。今年7月發改委報請黨中央、國務院印發《中共中央 國務院關於促進民營經濟發展壯大的意見》，並先後出臺《國家發展改革委關於進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》《國家發展改革委等部門關於實施促進民營經濟發展近期若干舉措的通知》等具體落實檔。發改委投資司有關負責人表示，“《意見》提出最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作，是進一步貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。”

同時，這是回歸PPP本源的舉措。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作夥伴關係，其中Public指公共部門，Private指私人機構，在我國主要為民營企業和外資企業。我國推進PPP的初衷，主要是借鑒國外經驗，在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水準。為堅持初衷、回歸本源，新機制鼓勵優先選擇民營企業參與。

最重要的是，為了進一步調動民間投資積極性。近年來受房地產開發民間投資下行影響，民間投資總體增長承壓較大。但分領域看，民間投資結構出現積極變化，民間投資重點逐步轉向實體經濟，今年1月至9月，製造業民間投資、基礎設施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部製造業投資、全部基礎設施投資2.8、8.3個百分點，呈現出較強投資活力。新機制明確優先選擇民營企業參與，將進一步調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續優化調整。

記者還注意到，新機制將PPP專案的特許經營期限延長至40年，投資規模大、回報週期長的專案還可以適當延長，允許在專案建設期依法依規接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，這些都有助於提升民間資本參與使用者付費專案的積極性。

堅決查處新增隱性債務問題

值得注意的是，《意見》對於嚴格審核PPP專案的特許經營方案作出了明確限定。比如規定對擬採取特許經營模式實施的專案，專案實施機構應參照可行性研究報告編寫規範，牽頭編制特許經營方案，並比照政府投資專案審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制專案建設內容和規模、明確專案產出（服務）方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對專案是否適合採取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可委託專業諮詢機構評估，提高可行性論證品質。

同時，《意見》規定，對政府採用資本金注入方式給予投資支持的特許經營專案，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對由社會資本方單獨投資的專案，應按照《企業投資專案核准和備案管理條例》有關規定履行核准或備案手續。規範履行專案調整程式，完成審批、核准或備案手續的專案如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核准機關重新履行專案審核程式，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作。特許經營專案法人確定後，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的專案法人不一致，應依法辦理專案法人變更手續，專案實施機構應給予必要支持和便利。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授告訴記者，今年8月財政部發佈的《2023年上半年中國財政政策執行情況報告》指出，要高度重視防範化解地方政府債務風險，嚴格控制新增地方債務出現，應開好“前門”、嚴堵“後門”，堅決查處各類違法違規舉債行為，其中就包括濫用PPP模式無端肆意增加各類地方隱性債務的情況。特許經營模式風險可控、監管嚴密、投資回報路徑清晰，新機制提出PPP模式必須全部採取特許經營模式實施，更有利於形成更好的政策和市場環境，防止出現不規範的模式和潛在的風險。同時，新機制還提出要加強跨部門聯合監管，通過明確規定地方政府、發改、財政等各個職能部門的具體責任，來防止“一邊化債一邊新增地方債”的問題出現。通過強化定期審查評估和監管力度，堅決查處新增隱性債務行為。（萬靜）