美麗中國建設，這一次，從更為細節更為精准之處再出發。

近日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）發佈，提出加強生態環境分區管控，以高水準保護推動高質量發展、創造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。

生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境品質為目標，實施分區域差異化精准管控的環境管理制度，是提升生態環境治理現代化水準的重要舉措。生態環境部黨組書記孫金龍、部長黃潤秋撰文指出，加強生態環境分區管控，對築牢生態優先、綠色發展的底線，推動經濟社會高質量發展，建設人與自然和諧共生的現代化具有重大意義。

建立綠色尺規

實施生態環境分區管控是生態環境空間管控領域的重大探索，也是生態環境保護領域的一項基礎性、前瞻性和長久性的工作。”十四屆全國政協人口資源環境委員會副主任、中國工程院院士王金南說。

實施生態環境分區管控是黨中央作出的重大決策部署。此前，長江保護法、黃河保護法、海南自由貿易港法、青藏高原生態保護法、海洋環境保護法和43部地方性法規均對加強生態環境分區管控、實施生態環境准入清單管理作出規定。

據生態環境部有關負責人介紹，截至2021年底，全國省、市兩級生態環境分區管控方案全面完成併發布實施，初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協同、多要素綜合的生態環境分區管控體系。

王金南補充說，全國共劃分4萬餘個生態環境管控單元，按照“一單元一策略”制定差異化、精細化的生態環境准入清單。全國實踐充分證明生態環境分區管控體系科學合理，可落地、可實施，為生態環境管理提供了新的政策工具。而從單要素分區管理向多要素綜合分區管理迭代升級，生態環境分區管理的思路一以貫之，這也是國際國內實踐經驗證明行之有效的通行做法。

在我國，實施生態環境分區管控還有著現實意義，它是守住生態環境保護底線的必然要求。如孫金龍、黃潤秋所說，我國生態文明建設仍處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，資源壓力較大、環境容量有限、生態系統脆弱的國情沒有改變。同時，我國生態系統複雜多樣，生態環境問題在不同區域、流域有很大的差異。“加強生態環境分區管控就是要堅持運用底線思維，強化精准思維，通過三條紅線明確生態環境安全底線，並根據我國不同區域特點，編制實施分區分類管控策略，實現精細化管控，切實維護生態環境安全，保障我們賴以生存發展的自然環境和條件不受威脅和破壞。”

同時，我國生態系統複雜多樣，生態環境空間異質性明顯，針對單一區域、線、點上的局部微觀管理已不能滿足系統性治理需求。王金南說，“過去通過主體功能區戰略等框定了宏觀發展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態環境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉型發展。深入推進生態環境分區管控，實質是針對我國不同區域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略，集成應用各種管理和技術手段，建立‘綠色尺規’，強化生態環境管理的系統性和全面性，優化國土空間開發保護格局，厚植美麗中國建設的綠色底色。”

實現規範管理

生態環境分區管控，對加強生態環境分區管控工作作出系統部署，為嚴守生態保護紅線、環境品質底線、資源利用上線，科學指導各類開發保護建設活動提供了行動指南。

那麼，生態環境分區管控具體怎麼分呢？全國在大氣、水、生態、土壤、海洋等各要素管控分區的基礎上，共劃定了三個生態環境分區管控區域：優先保護單元、重點管控單元和一般管控單元。

其中，優先保護單元約19000個，是完整利用生態保護紅線成果，疊加紅線以外法律法規明確要求保護的其他生態功能重要區域，如對飲用水水源保護區、濕地保護區等進行嚴格保護。重點管控單元約18000個，包括環境品質改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態破壞突出、環境風險高的區域，一般以人口密集區、工業聚集區和環境品質超標區域為主，需要實施針對性的重點管控。一般管控單元約6300個，是開發強度較低、環境品質相對較好的區域實施一般管控，也為未來發展留出空間。

在生態環境部環境工程評估中心副主任王亞男看來，通過科學化、精細化和智能化手段，根據不同區域特點，實施差異化管控，可以更科學、更系統、更精細開展生態保護與污染防治工作，提升生態環境治理水準。分區的標準、關鍵技術和操作流程實現了規範管理，確保各省市的技術成果協調統一。

生態環境部環境規劃院副院長萬軍認為，生態環境分區管控圍繞區域流域環境品質改善和生態功能提升目標，針對影響生態和排放污染的行為，聚焦好（優先保護）壞（重點管控）兩頭，進行預防性和控制性管控，把該保護的區域科學地劃出來，守牢自然生態安全邊界，把發展同保護矛盾突出的區域識別出來，守住生態環境品質底線，從而實現對各類開發保護建設行為的規範和引導。

加強制度銜接

值得注意的是，實施分區域差異化精准管控的環境管理制度，在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用。

環境影響評價制度是生態環境源頭預防體系的主體，是在發展中守住綠水青山的第一道防線。在王亞男看來，生態環境分區管控主要從以下三個方面完善了以環評制度為主體的源頭預防體系：一是從局部微觀管理到全域精准管控，增強了源頭預防體系的系統性和全面性；二是壓實地方黨委和政府主體責任，變被動應對為主動作為，實現了源頭預防的關口前移；三是實現“一圖盡覽”“一表盡查”，提升了源頭預防體系服務效能。

“不同於傳統規劃和專案環評，生態環境分區管控是覆蓋全域的環境准入。”王亞男說。生態環境分區管控基於區域發展戰略及突出生態環境問題的系統分析，構建從問題到解決方案的空間生態環境管控框架和系統管控策略。彌補了規劃環評、專案環評條塊、碎片化的不足，可以解決多個規劃、專案環評在重疊區域（流域、海域）管控邏輯不一、管控內容矛盾的問題。

同時，生態環境分區管控將環境准入由“一事一議”的被動管理轉變為輔助政府綜合決策的主動管理。在過去的源頭預防體系中，環評的責任在開發主體，政府只是被動行使審批把關的職能。生態環境分區管控則不受限於具體的規劃或專案，為地方政府提供了主動管理的制度工具。

“加強生態環境分區管控，是落實精准、科學、依法治汙要求的具體行動，是全面推進美麗中國建設的具體部署。”王金南說，要全力推動《意見》貫徹落實，進一步完善問題導向、精准管控、全域覆蓋的生態環境分區管控體系，持續推進落地應用和數字化建設，為重大政策科學決策、重大規劃編制、重大生產力合理佈局提供支撐，不斷優化國土空間開發保護格局，以生態環境高水準保護推動高質量發展、創造高品質生活，加快建設人與自然和諧共生的美麗中國。

萬軍建議，深化頂層設計，加強制度銜接。落實長江保護法、黃河保護法等相關法律法規和政策要求，指導各地在生態環境分區管控方案制定、單元劃定、清單編制、資訊共用等方面做好與國土空間規劃的充分銜接，積極推動將制度銜接要求納入國土空間規劃、生態環境保護等相關法律法規制修訂，生態環境部門會同自然資源部門，在雙方管理制度體系和標準規範體系中深化細化銜接要求，共同做好相關研究及試點先行等工作，積累經驗、完善機制，形成政策合力。

生態環境部表示，將積極推動相關法律法規制修訂，鼓勵地方深入開展相關立法探索。並加強生態環境分區管控領域相關學科建設和人才培養，加快建立專業化隊伍，健全財政保障機制。加強生態環境分區管控技術方法研究，完善生態環境分區管控相關標準規範。將生態環境分區管控納入黨政領導幹部教育培訓。(張維)